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Dos crisis encadenadas: lecciones y una reflexión inicial, por el Excmo. Sr. D. Rafael Gómez-Ferrer Morant, Académico de Número

La presente comunicación ha sido presentada el día 8 de junio de 2020 al Pleno de Académicos de Numero, en sesión virtual, por el Académico D. Rafael Gómez-Ferrer Morant.

La exposición comienza con una referencia al necesario carácter objetivo de la ponencia, cuya finalidad no es la de fijar responsabilidades sino la de extraer las lecciones que se derivan de la experiencia vivida y efectuar una reflexión inicial. Cuestiones que, dado su número y diversidad, han de exponerse en forma sintética para reflejar una visión del conjunto.

A tal efecto, hay que partir de la situación en la que nos encontramos por la concurrencia de dos crisis simultáneas en el tiempo: la crisis sanitaria que ha dado lugar a la declaración del Estado de emergencia que, con las limitaciones y prohibiciones que impone, ha dado lugar a su vez a la crisis económica y social.

1.- Con respecto a la crisis sanitaria, se consideran esencialmente las siguientes cuestiones:

- El tiempo transcurrido desde que en enero de 2020 la Organización Mundial de la Salud declaró que la situación respecto al COVID 19 suponía una emergencia de salud pública de importancia internacional, hasta que la misma OMS elevó en 11 de marzo la situación de emergencia a pandemia internacional, momento en que se efectuó la declaración del Estado de Alarma por Real Decreto 463/2020 de 14 de marzo de 2020. La cuestión que se plantea, desde una perspectiva jurídica, es determinar cuándo el riesgo imprevisible se fue convirtiendo en previsible y previsto en orden a la posible adopción de medidas de carácter preventivo o de la propia declaración.

- el tiempo de toma de decisiones políticas, se convierte así en una cuestión de necesaria consideración, dada su extraordinaria trascendencia.

- la determinación de por quién se toman o se tuvieron que tomar las decisiones, dada la distribución de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas; otra cuestión que ya está planteada judicialmente, y sobre la que han recaído algunas Sentencias. Pero, además de su importancia en relación a lo sucedido, suscita también en relación al futuro la necesidad de considerar si esta distribución del poder, a la vista de lo ocurrido, necesita de una reconsideración.

- la declaración del Estado de Alarma y las medidas adoptadas dada la extensión y gravedad de la crisis, especialmente en orden a la limitación de la libertad de circulación de las personas, plantea una cuestión constitucional relevante en orden a la insuficiencia de la regulación del estado de alarma en la Ley Orgánica 4/1981, de 1 de junio para amparar todas estas medidas, la posibilidad, o no, de una interpretación extensiva de la misma, de conformidad con los principios generales del derecho y, en todo caso, la necesidad de adecuarla a las actuaciones que pueden producirse incluso en un futuro inmediato.

- la terminación del estado de alarma, después de prórrogas sucesivas, suscita también la cuestión de cuándo se produce la finalización de su vigencia, y de la ultraactividad de las medidas de emergencia en cuanto excedan del tiempo establecido en la última prórroga del estado de alarma; en este sentido, se refiere al Plan de desescalada aprobado por el Consejo de Ministros en 28 de abril, y a la nueva normalidad prevista en el mismo.

- el riesgo de rebrote es ya previsible y ha de estar previsto necesariamente con diversas medidas que resultan, al menos en parte, de la experiencia vivida; así en cuanto a la creación de reservas estratégicas de material, dotaciones sanitarias, regulación de residencias, testeo, rastreo de contactos, mascarillas, distancia entre personas, y en general, de medidas que afecten a la privacidad.

- estas medidas, dado el tiempo limitado de que se dispone, habrían de ser adoptadas con toda diligencia por el legislador, cuando así proceda por razón de su competencia, porque se trata de una situación previsible y, en consecuencia, ha de estar prevista, máxime cuando afecte a derechos fundamentales.

2.- En cuanto a la crisis económica y social, la experiencia adquirida con la crisis 2007-2008, tanto por España como por la Unión Europea ha permitido adaptar un conjunto de medidas económicas y sociales de contención con carácter simultáneo a la Declaración del Estado de Alarma por Decreto 463/2020 de 14 de marzo.

Porque, efectivamente, el primer Decreto Ley -6/2020- por el que se adoptan determinadas medidas urgentes en el ámbito económico y para la protección de la salud pública, es de 10 de marzo. El 11 de marzo se produce una Comunicación de la Comisión Europea, en la que indica que la respuesta a este desafío –del Covid 19- debe ser coordinada con el apoyo de la institución y del presupuesto comunitario. Y solo tres días después del Decreto de 14 de marzo de Declaración del Estado de Alarma, se dicta el RDL 8/2020 de 17 de marzo, de medidas urgentes extraordinarias para hacer frente al impacto Económico y Social del Covid 19.

En la E. de M. de este D.L. se refleja con toda claridad el carácter económico y social de la crisis, la disrupción temporal y generalizada de la actividad económica, y la prioridad absoluta, ante esta situación, en materia económica, que es proteger y dar soporte al tejido productivo y social para minimizar el impacto y lograr que una vez finalizada la alarma sanitaria se produzca lo antes posible un rebote en la actividad. Además, indica que el objetivo es que los efectos sean transitorios.

También hace referencia la E.M. del D.L. a que las medidas que se adoptan pretenden,

- reforzar la protección de los trabajadores, las familias y los objetivos vulnerables

- apoyar la continuidad de la actividad productiva y el mantenimiento del empleo

- reforzar la lucha contra la enfermedad.

El ponente pone de manifiesto que no es posible considerar la cantidad y diversidad de las medidas adoptadas, por lo que ha de circunscribir su exposición a dejar constancia de algunas de las lecciones que se pueden extraer de la crisis económico social y de las cuestiones de gran trascendencia que suscita.

Así, entre las enseñanzas, hay que referirse a la educación ciudadana; al diálogo social, cuya importancia han puesto de manifiesto los sindicatos y organizaciones empresariales; y al teletrabajo, cuya práctica ha proporcionado la necesaria experiencia para valorar las ventajas, inconvenientes, posibilidades y límites de su utilización; y se menciona que en las grandes ciudades el teletrabajo, junto al establecimiento de una diversificación de horarios de acceso y finalización del trabajo, daría lugar a un ahorro de tiempo importante y a una disminución de la congestión, y favorecería la conciliación familiar y la natalidad.

Por otro lado, las crisis económicas y la adopción de las necesarias medidas sociales, plantean la pregunta de cómo va a poder hacerse frente a su coste. En este momento, y en cuanto a las medidas de carácter temporal, la cuestión se puede afrontar con las medidas de apoyo de la Unión Europea y con la compra de deuda pública por el Banco Central Europeo, ya anunciada en cuantía muy importante.

Esta cuestión puede alcanzar otra dimensión en relación con medidas de carácter permanente como el IMV, lo que suscita, además de una cuestión jurídica (su inclusión con este carácter en el Decreto-Ley), diversas consideraciones relativas a la determinación precisa de los beneficiarios, lo que es de capital importancia no solo económica sino social.

En definitiva, el gran problema subyacente es que no podemos configurar un país acostumbrado a vivir de la ayuda de los demás, sino que hay que adoptar las medidas necesarias para imponer la austeridad en el gasto público y fomentar la dinamicidad social.

En este sentido, en cuanto a la adopción de medidas, el ponente se refiere a la necesidad de contemplar el riesgo de que el resultado de la aplicación de las normas no sea el previsto al dictarlas sino otro muy diferente, como podría suceder en relación con la economía sumergida y con el riesgo de deslocalización de empresas.

Y respecto al fomento de la dinamicidad social el ponente se refiere a la adopción de medidas ya adoptadas en la crisis 2007-2008, de cuyos resultados se tiene ya experiencia, y de otras que es posible adoptar ahora dada la sensibilidad social existente en la Unión Europea y en los Estados que la forman. Entre ellas pone de manifiesto en materia de viviendas (que ha sido objeto de una especial atención por el Estado y por las Comunidades Autónomas) la posibilidad de utilizar terrenos de titularidad de las Administraciones Públicas en un plan de construcción de viviendas de protección pública en régimen de alquiler, y de viviendas de emergencia social, previniendo en determinados supuestos su destino a fines específicos, como es la atención a las necesidades de trabajos y servicios que cobran una especial intensidad de carácter temporal.

Y, en conexión con esta cuestión, se refiere a la existencia de trabajos de carácter temporal por su propia naturaleza y a los problemas que suscita su regulación (como entre otros la recogida de cosechas cuya trascendencia se ha puesto de manifiesto durante la crisis).

También parece necesario considerar los nichos de trabajo existentes y adoptar las medidas pertinentes para fomentar la formación del personal necesario para hacer frente a las necesidades que plantea la revolución tecnológica, que también estamos viviendo.

Finalmente, el ponente efectúa también una reflexión sobre el tratamiento jurídico de la figura del político, la función constitucional atribuida a los partidos políticos y a los poderes públicos, y las cuestiones que suscita el sistema electoral, entre otras.